城鎮供水、城鎮污水處理均屬于《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項目申報工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“586號文”）和《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“958號文”）中明確提到的重點(diǎn)支持的試點(diǎn)項目范圍。目前已成功發(fā)行的公募基金中，以水務(wù)類(lèi)項目作為底層基礎設施項目資產(chǎn)的僅有富國首創(chuàng )水務(wù)封閉式基礎設施證券投資基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“富國首創(chuàng )水務(wù)REITs”）一單。從近期各網(wǎng)站、平臺公開(kāi)的信息來(lái)看，溧水水務(wù)、無(wú)錫水務(wù)、安順水務(wù)、青島水務(wù)等水務(wù)類(lèi)項目均披露過(guò)相關(guān)公募REITs項目的進(jìn)展情況。

本文將根據筆者參與相關(guān)水務(wù)類(lèi)公募REITs項目的實(shí)踐經(jīng)驗，結合市場(chǎng)首單污水處理公募REITs的案例，對水務(wù)類(lèi)基礎設施資產(chǎn)發(fā)行公募REITs的特殊要點(diǎn)進(jìn)行分析。

一、水務(wù)行業(yè)細分眾多，對于“同類(lèi)項目”應當作廣義理解

與其他類(lèi)型的基礎設施資產(chǎn)不同，水務(wù)行業(yè)具體可細分為眾多領(lǐng)域，如原水生產(chǎn)與供應、自來(lái)水生產(chǎn)和供應、污水收集、污水處理、中水與再生水利用等多個(gè)環(huán)節。結合586號文和958號文之規定，擬作為底層資產(chǎn)的基礎設施項目需為“同類(lèi)項目”。但如何定義“同類(lèi)”，城鎮供水、城鎮污水處理項目是否可以作為同類(lèi)資產(chǎn)同時(shí)入池，目前發(fā)改委、證監會(huì )等監管機構尚未作出明確的規范或指引，目前唯一一單已發(fā)行的富國首創(chuàng )水務(wù)REITs1也暫無(wú)法提供相關(guān)借鑒。實(shí)踐中，存在部分企業(yè)同時(shí)持有供水以及污水處理類(lèi)資產(chǎn)的情況。

（一）958號文試點(diǎn)行業(yè)中將城鎮供水、城鎮污水劃分為不同類(lèi)別

與586號文相比，發(fā)改委在958號文中開(kāi)始嘗試將試點(diǎn)行業(yè)基礎設施區分為“交通基礎設施、能源基礎設施、市政基礎設施、生態(tài)環(huán)?；A設施、倉儲物流基礎設施、園區基礎設施、新型基礎設施、保障性租賃住房以及其他基礎設施領(lǐng)域”幾種類(lèi)型，其中將“城鎮供水、供電、供氣、供熱項目以及停車(chē)場(chǎng)項目”歸為市政基礎設施類(lèi)，而將“城鎮污水垃圾處理及資源化利用環(huán)境基礎設施、固廢危廢醫廢處理環(huán)境基礎設施、大宗固體廢棄物綜合利用基礎設施項目”歸為生態(tài)環(huán)?；A設施類(lèi)（詳見(jiàn)表1）。有觀(guān)點(diǎn)認為，在發(fā)改委明確將城鎮污水處理、城鎮供水區分為不同行業(yè)的前提下，難以將二者認定為同類(lèi)資產(chǎn)。

結合目前關(guān)于基礎設施領(lǐng)域的其他相關(guān)法律、法規，筆者認為，958號文僅為發(fā)改委對試點(diǎn)行業(yè)的初步區分，不宜作為區分“同類(lèi)項目”的嚴格標準。對于“同類(lèi)項目”，應從以下幾個(gè)角度做廣義理解：

1.同類(lèi)資產(chǎn)的核心為“同質(zhì)性”，即法律界定、業(yè)務(wù)形態(tài)相同、風(fēng)險特征不存在較大差異

公募REITs交易結構依托資產(chǎn)支持專(zhuān)項計劃，對于同類(lèi)資產(chǎn)的界定或可從資產(chǎn)證券化的相關(guān)規則中尋找依據?！渡虾ＷC券交易所政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認指南》2第九條規定“社會(huì )資本方（項目公司）可以以其建設運營(yíng)的多個(gè)PPP項目中具有同質(zhì)性的基礎資產(chǎn)組成基礎資產(chǎn)池開(kāi)展證券化，可以將綜合性PPP項目中權屬清晰、現金流獨立的部分子項目資產(chǎn)單獨開(kāi)展證券化”。儲架發(fā)行的專(zhuān)項計劃同樣也涉及同類(lèi)資產(chǎn)的問(wèn)題，如《上海證券交易所資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)問(wèn)答（三）— 關(guān)于分期發(fā)行》中規定，資產(chǎn)證券化“一次申報、分期發(fā)行”需要滿(mǎn)足“基礎資產(chǎn)具備較高同質(zhì)性，法律界定及業(yè)務(wù)形態(tài)屬于相同類(lèi)型，且風(fēng)險特征不存在較大差異”。由以上規定可知，同類(lèi)資產(chǎn)的核心為“同質(zhì)性”，對于同質(zhì)性應從法律界定、業(yè)務(wù)形態(tài)、風(fēng)險特征等方面做出判斷。對于供水與污水處理項目而言，其底層的收入來(lái)源均為基于供水服務(wù)或污水服務(wù)而收取的自來(lái)水費或污水處理費，權屬類(lèi)型均屬于收益權，業(yè)務(wù)形態(tài)均為水務(wù)類(lèi)業(yè)務(wù)，且在產(chǎn)業(yè)鏈條上存在關(guān)聯(lián)性及不可分性，如污水處理后形成的中水可再次加工回用，收入來(lái)源均穩定、可持續，項目公司的績(jì)效考核機制相似，風(fēng)險特征不存在較大差異。故從這個(gè)角度來(lái)講，供水和污水處理資產(chǎn)應當理解為“同類(lèi)資產(chǎn)”。

2.“智慧水務(wù)”是供水企業(yè)發(fā)展的必然趨勢，“供排一體化”是未來(lái)水務(wù)項目的普遍形態(tài)

國家大力推進(jìn)供排一體化改革，2017年5月，住建部就曾在《全國城市市政基礎設施規劃建設“十三五”規劃》中指出“發(fā)展智慧水務(wù)，構建覆蓋供排水全過(guò)程”；2021年10月，國家發(fā)改委、水利部、住建部、工業(yè)和信息化部、農業(yè)農村部聯(lián)合發(fā)布《“十四五”節水型社會(huì )建設規劃》，要求積極探索節水、供水、排水和水處理等一體化運行管理機制。目前，已有眾多大型水務(wù)企業(yè)已在智慧水務(wù)模式的探索上取得了明顯成效，在大型水務(wù)企業(yè)的引領(lǐng)下，發(fā)展供水、排水、污水處理一體化的智慧水務(wù)必然是未來(lái)城市治理的發(fā)展趨勢。將城鎮供水和城鎮污水治理作為同類(lèi)資產(chǎn)符合國家水務(wù)領(lǐng)域治理改革的實(shí)際情況，一定程度上更有利于未來(lái)水務(wù)領(lǐng)域實(shí)現盤(pán)活存量資產(chǎn)，擴大資金籌措規模的需求。

3.目前已發(fā)行的公募REITs項目底層資產(chǎn)與958號文確定的行業(yè)分類(lèi)并非一一對應

例如，中航首鋼生物質(zhì)封閉式基礎設施證券投資基金披露文件中顯示，該項目底層基礎設施資產(chǎn)為首鋼生物質(zhì)項目，包括生物質(zhì)能源項目，殘渣暫存場(chǎng)項目、餐廚項目，對應收費權來(lái)源分別為垃圾處理服務(wù)費、發(fā)電收入以及餐廚項目收費。如以958號文的行業(yè)區分標準，供電收入與垃圾處理收入分別屬于市政基礎設施以及生態(tài)環(huán)?；A設施的不同類(lèi)別。再比如，產(chǎn)業(yè)園項目中通常含有配套的停車(chē)廠(chǎng)，因而產(chǎn)生一定的停車(chē)費收入，但停車(chē)場(chǎng)項目卻在958號文“市政基礎設施類(lèi)”中單獨列示。如建信中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園封閉式基礎設施證券投資基金標的基礎設施項目的收入主要包括研發(fā)辦公用房的租金收入、產(chǎn)業(yè)配套用房的租金收入及車(chē)位的租金收入三部分。由上述案例可見(jiàn)，已發(fā)行的公募REITs項目涉及的底層資產(chǎn)并非嚴格受限于“958號文”所列示的行業(yè)分類(lèi)，作為項目公司項下基礎設施資產(chǎn)不可分割的一部分可以在一定程度上突破行業(yè)的限制。

實(shí)踐中，發(fā)行人同時(shí)持有供水以及污水處理類(lèi)資產(chǎn)通常存在于兩種情況中，一種為政府方與項目公司簽署的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確約定某一項目公司特許經(jīng)營(yíng)權的范圍同時(shí)包含供水和污水處理，如《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定“甲方將某范圍內20年供水和污水處理特許經(jīng)營(yíng)權授予乙方，由乙方負責投資、建設、運營(yíng)該區域內供水和污水處理新建工程并受托運營(yíng)該區域范圍內存量資產(chǎn)”；另外一種為發(fā)行人各項目公司就供水和污水處理分別與政府方簽署了單獨的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。因公募REITs的基礎資產(chǎn)實(shí)際為項目公司的股權，項目公司項下持有的供水和污水處理項目均為收益來(lái)源的一部分，且在一定程度上具有不可分性，故上述兩種情況均可以參照已發(fā)行的公募REITs案例，在行業(yè)分類(lèi)上有所突破。

4.各職能部門(mén)制定的規范性文件在定義上存在交叉

住建部頒布的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《招投標管理辦法》”）第二條第三款規定：“本辦法所稱(chēng)市政基礎設施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃氣、熱力、園林、環(huán)衛、污水處理、垃圾處理、防洪、地下公共設施及附屬設施的土建、管道、設備安裝工程”。住建部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條第二款規定：“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法”。由上述規定可知，住建部從廣義的角度對市政基礎設施進(jìn)行界定，包含供水、排水、垃圾處理等在內的多個(gè)方面，而發(fā)改委在958號文的分類(lèi)中則縮小了市政基礎設施的范圍。另外，國務(wù)院以及各級地方政府投資主管部門(mén)制定的《政府核準的投資項目目錄》將固定資產(chǎn)投資項目劃分為十三個(gè)大類(lèi)，分別為“農林水利、能源、交通運輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機械制造、輕功煙草、高新技術(shù)、城建、社會(huì )事業(yè)、金融、外商投資、境外投資”，其中城鎮污水處理和城鎮供水項目同屬于“城建”類(lèi)項目，按照政府投資主管部門(mén)的審批權限進(jìn)行核準或備案。由此可見(jiàn)，發(fā)改委、住建部以及國務(wù)院等不同的職能部門(mén)在行業(yè)分類(lèi)上存在一定的差別，REITS項目中的同類(lèi)資產(chǎn)在一定范圍內存在可以論述的空間。

5.滬深交易所擴募規則對于擬購入基礎設施項目的資產(chǎn)類(lèi)型并未嚴格限制

上海證券交易所與深圳證券交易所于2022年5月31日發(fā)布并施行《上海證券交易所公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金（REITs）規則適用指引第3號——新購入基礎設施項目（試行）》《深圳證券交易所公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金業(yè)務(wù)指引第3號—新購入基礎設施項目（試行）》（以下統稱(chēng)“擴募規則”），其中第二章“新購入基礎設施項目的原則和條件”中要求“擬購入的基礎設施項目原則上與基礎設施基金當前持有基礎設施項目為同一類(lèi)型”，由此表述可知，監管部門(mén)對于擬購入基礎設施項目類(lèi)型限制相對寬松，其根本原因在于公募REITs對于基礎設施項目規模要求較高，958號文規定“首次發(fā)行基礎設施REITs，當期目標不動(dòng)產(chǎn)評估凈值原則上不低于10億元”，同時(shí)“發(fā)起人（原始權益人）具有較強擴募能力，以控股或相對控股方式持有、按有關(guān)規定可發(fā)行基礎設施REITs的各類(lèi)資產(chǎn)規模原則上不低于首次發(fā)行基礎設施REITs資產(chǎn)規模的2倍”。如將同類(lèi)資產(chǎn)做狹義理解，則很大程度上對于企業(yè)進(jìn)行合格基礎設施資產(chǎn)的篩選產(chǎn)生較大阻礙，不符合國家擬通過(guò)公募REITs盤(pán)活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道的根本目的。

綜上所述，筆者認為，同類(lèi)資產(chǎn)應當作廣義理解，發(fā)行人通過(guò)項目公司持有的城鎮供水和城鎮污水處理項目可以同時(shí)作為同類(lèi)資產(chǎn)發(fā)行。

二、特許經(jīng)營(yíng)權需具備專(zhuān)屬性、排他性

由于城鎮供水和污水處理等行業(yè)通常實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，一般情況下，水務(wù)類(lèi)公募REITs項目底層基礎設施資產(chǎn)通常為發(fā)行人通過(guò)項目公司享的特許經(jīng)營(yíng)權及基于該等特許經(jīng)營(yíng)權持有并運營(yíng)的供水、污水處理項目。結合市場(chǎng)上以污水處理收費收益權作為基礎資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)來(lái)看，監管機構審查項目時(shí)會(huì )重點(diǎn)關(guān)注運營(yíng)主體相關(guān)業(yè)務(wù)的穩定性、排他性和特定范圍內的壟斷性3，即在特許經(jīng)營(yíng)期限及范圍內，不得出現其他的水務(wù)運營(yíng)主體。常見(jiàn)的供水、污水處理類(lèi)項目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》對于特許經(jīng)營(yíng)權的范圍有兩種約定方式：

約定對某轄區內的全部供水和/或污水處理實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，如前文所舉的例子“甲方將某地域范圍內20年供水和污水處理特許經(jīng)營(yíng)權授予乙方，由乙方負責投資、建設、運營(yíng)該區域內供水和污水處理新建工程并受托運營(yíng)該區域范圍內存量資產(chǎn)”；

約定對某個(gè)特定水廠(chǎng)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，如“甲方在特許經(jīng)營(yíng)期內獨家授予乙方設計、投融資、改造某污水處理廠(chǎng)并負責對該污水處理廠(chǎng)進(jìn)行整體運營(yíng)維護，提供污水處理服務(wù)并獲得污水處理服務(wù)費”。通常在這種情形下，《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》會(huì )對該污水廠(chǎng)的收水范圍作出限定，即約定由項目公司運營(yíng)的該污水廠(chǎng)獨家處理指定區域內排放的污水。

以上兩種方式均可以實(shí)現特許經(jīng)營(yíng)權的排他、壟斷，但第2種情形下，也存在個(gè)別項目會(huì )出現一類(lèi)問(wèn)題：如在同一地域范圍內存在多個(gè)污水處理廠(chǎng)，《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》僅約定項目公司對某污水處理廠(chǎng)享有特許經(jīng)營(yíng)權，但無(wú)法滿(mǎn)足收水范圍特定、排他，或盡管《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定了特定的收水范圍，但該收水范圍內的污水處理規模受上游水務(wù)公司調控或指令，導致該污水處理廠(chǎng)的處理規?？赡苡捎诜鞘袌?chǎng)化因素產(chǎn)生較大波動(dòng)。對于此類(lèi)問(wèn)題，建議項目公司嘗試與政府方以及上游水務(wù)公司溝通，簽署補充協(xié)議，對處理水量以及收水范圍進(jìn)行確認，凡接入特定區域內管網(wǎng)的污水，都應認定為項目公司“特許經(jīng)營(yíng)權”的范圍。否則，該項目因特許經(jīng)營(yíng)權不存在排他性而應被替換或剔除。

三、按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，穿透為使用者付費為主

586號文和958號文均要求“收入來(lái)源以使用者付費（包括按照穿透原則實(shí)質(zhì)為使用者支付費用）為主”。

就城鎮污水處理項目而言，污水處理費的收取主要有兩種方式，一種模式為享有特許經(jīng)營(yíng)權的項目公司根據《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的約定，通過(guò)自來(lái)水費收取污水處理費。換句話(huà)說(shuō)，如果項目公司同時(shí)對某區域范圍內供水和污水享有特許經(jīng)營(yíng)權，則政府可授權項目公司向特許經(jīng)營(yíng)權范圍內用戶(hù)提供自來(lái)水供水服務(wù)，通過(guò)自來(lái)水水費代收污水處理費。在此模式下，收費來(lái)源于千家萬(wàn)戶(hù)，且項目公司可直接收取，不涉及收支兩條線(xiàn)的問(wèn)題；另一種模式為項目公司通過(guò)與政府方簽署《污水處理協(xié)議》，約定由政府或其下屬事業(yè)單位（如排水辦公室）等根據財政的審核結果向項目公司支付污水處理服務(wù)費。第二種收費模式下，項目公司收取的污水處理服務(wù)費收入來(lái)源體現為政府財政資金，按“收支兩條線(xiàn)”管理。從形式上看，上述第二種模式項目回報機制為政府付費，并非958號文規定的“收入來(lái)源以使用者付費為主”。但根據《城鎮排水與污水處理條例》（國務(wù)院令641號）第三十二條規定，排水單位和個(gè)人應當按照國家有關(guān)規定繳納污水處理費。在此規定的基礎上，《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅[2014]151號）進(jìn)一步細化了城鎮污水處理費的征收使用制度，其中第三條規定，污水處理費是按照“污染者付費”原則，由排水單位和個(gè)人繳納并專(zhuān)項用于城鎮污水處理設施建設、運行和污泥處理處置的資金。根據上述規定，污水處理費的繳納主體實(shí)際為排污方，即“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”。故盡管第二種收費模式項目公司收入來(lái)源在形式上體現為地方政府財政支付，但穿透來(lái)看，實(shí)質(zhì)均來(lái)源于污染者。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，符合586號文和958號文規定的“按穿透原則實(shí)質(zhì)為使用者支付的費用”的要求。

就城鎮供水項目而言，如前文所述，絕大多數項目水費為項目公司基于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定直接向特許經(jīng)營(yíng)范圍內的居民和企業(yè)收取，形式以及實(shí)質(zhì)均可滿(mǎn)足使用者付費的要求，也有部分項目采用與污水處理相同的“收支兩條線(xiàn)”模式，使用者向政府支付自來(lái)水費，再通過(guò)財政資金以補貼款、購買(mǎi)付費等形式支付給承擔運營(yíng)責任的項目公司，按照穿透原則，依然屬于使用者付費。

值得注意的是廠(chǎng)網(wǎng)一體化項目，此類(lèi)項目的項目公司在投資、建設、運營(yíng)自來(lái)水廠(chǎng)或污水處理廠(chǎng)時(shí)，需要一并投資、建設、運營(yíng)相關(guān)配套管網(wǎng)，作為水廠(chǎng)輔助性設施，為水廠(chǎng)的運營(yíng)提供必要條件。包含管網(wǎng)資產(chǎn)的水務(wù)類(lèi)項目往往投資成本較高，加之管網(wǎng)自身并不具備產(chǎn)生獨立現金流的條件，需要依賴(lài)政府補貼或可行性缺口補助，如遇此類(lèi)項目時(shí)，應重點(diǎn)關(guān)注政府補貼或可行性缺口補助在項目收入中的比重，避免出現政府補貼或可行性缺口補助比例過(guò)高的情況，防止為發(fā)行REITs新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險4。如擬以此類(lèi)項目發(fā)行公募REITs，可以將部分難以產(chǎn)生現金流的管網(wǎng)資產(chǎn)剝離，滿(mǎn)足使用者付費為主的申報要求。

四、提標改造及潛在在建工程影響項目成熟穩定

958號文要求“基礎設施項目成熟穩定”，并從運營(yíng)時(shí)間、回報率以及收益分散度等方面確定了成熟穩定的標準，即項目運營(yíng)時(shí)間原則上不低于3年，項目現金流投資回報良好，項目收益持續穩定且來(lái)源合理分散，預計未來(lái)3年凈現金流分派率原則上不低于4%。

水務(wù)類(lèi)項目通常在設計階段會(huì )結合項目建設時(shí)的實(shí)際情況以及預計未來(lái)需求，分別設計近期、遠期處理規模，并以此為基礎分期建設，且通常會(huì )隨著(zhù)項目的運營(yíng)，不定期在原有基礎上實(shí)施提標改造工程。提標改造工程對項目的影響主要存在兩方面：

1.對于已完成竣工驗收的提標改造工程，可能存在運營(yíng)時(shí)間較短無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)改委運營(yíng)年限要求的問(wèn)題。對于此類(lèi)情況，發(fā)改委在制定958號文時(shí)原則性的表述既明確了其傾向性，同時(shí)也留有一定的空間?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見(jiàn)》（本文簡(jiǎn)稱(chēng)“國辦19號文”）的出臺也進(jìn)一步明確可在項目運營(yíng)年限及收益集中度方面適度放寬5。故結合上述規定，此類(lèi)提標改造的問(wèn)題一般不會(huì )直接導致監管機構徹底否定項目的成熟穩定程度，發(fā)行人及項目組也均可結合相關(guān)政策及事實(shí)情況予以論證。

2.對于即將實(shí)施的提標改造工程或其他潛在在建工程，可能直接影響發(fā)改委對項目成熟度的認定。即將實(shí)施的提標改造工程及其他潛在在建工程會(huì )對項目的持續、穩定運營(yíng)產(chǎn)生不同程度的影響，一方面開(kāi)展提標改造可能涉及項目原有部分設備的關(guān)停，導致在一定時(shí)期內處理規模大大下降；另一方面，實(shí)施提標改造工程通常會(huì )因提高處理標準，造成運營(yíng)成本上升，從而對應水價(jià)調整，導致申報材料中涉及的評估測算喪失原有的參考價(jià)值。盡管發(fā)改委在958號文中對于在建工程的要求僅為具體說(shuō)明6，但就筆者此前與發(fā)改委溝通的經(jīng)驗來(lái)看，對于申報階段可能存在的在建工程，發(fā)改委的審核態(tài)度還是十分謹慎的。故在基礎設施資產(chǎn)篩選階段，建議盡量避免近期存在潛在在建工程或即將實(shí)施提標改造的資產(chǎn)，否則可能存在被發(fā)改委認為項目尚未達到成熟穩定標準，不宜申報的風(fēng)險。

五、存量資產(chǎn)前期手續缺失的問(wèn)題需重點(diǎn)關(guān)注

水務(wù)類(lèi)項目資產(chǎn)通常以“存量+新建”的形式出現，或約定由項目公司受托運營(yíng)存量水廠(chǎng)并設計、投資、建設新水廠(chǎng)，或約定由項目公司在承接原存量水廠(chǎng)的基礎上進(jìn)行改建、擴建并運營(yíng)改擴建后的水廠(chǎng)。在核查項目固定資產(chǎn)投資手續時(shí)，需同時(shí)關(guān)注存量資產(chǎn)和新建資產(chǎn)的合規性。相比較而言，存量資產(chǎn)的手續通常存在較多瑕疵，且協(xié)調解決難度較大。

據了解，項目資料缺失主要出于以下幾方面的原因：1.存量資產(chǎn)建設時(shí)間較為久遠，甚至不乏1990年之前的建設工程，因歷史原因導致部分手續遺失；2.存量資產(chǎn)多為政府投資建設的項目，前期審批、尤其在用地及規劃手續上政府可能自行簡(jiǎn)化辦理；3.部分水務(wù)類(lèi)項目屬于應急工程，未批先建，但后期已無(wú)法再補辦手續。諸如此類(lèi)問(wèn)題，在核查手續時(shí)，首先需要向項目公司甚至項目移交前的主體了解清楚事實(shí)情況，再結合項目建設時(shí)有效的法律、法規、規范性文件具體分析采取何種補救措施，通常有補充辦理相關(guān)證照或由主管部門(mén)以“以函代證”的形式出具說(shuō)明意見(jiàn)兩種方式，具體對于某一類(lèi)固定資產(chǎn)投資手續應該如何判別并設計解決方案，因篇幅原因本文就不再贅述。大多情況下，《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》會(huì )對移交資產(chǎn)的前期手續作出約定，如約定由政府方負責辦理項目前期立項、可研、環(huán)評等相關(guān)文件，或約定政府方保證移交資產(chǎn)手續必須合法、合規，如發(fā)現固定資產(chǎn)投資手續存在問(wèn)題，政府方應承擔相應的補辦或協(xié)助補正的義務(wù)。

為進(jìn)一步妥善解決存量資產(chǎn)前期手續的合規性問(wèn)題，國辦19號文也明確指出加大存量資產(chǎn)政策支持，積極落實(shí)項目盤(pán)活條件。針對存量資產(chǎn)項目具體情況，分類(lèi)落實(shí)各項盤(pán)活條件。對產(chǎn)權不明晰的項目，依法依規理順產(chǎn)權關(guān)系，完成產(chǎn)權界定，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權登記。對項目前期工作手續不齊全的項目，按照有關(guān)規定補辦相關(guān)手續，加快履行竣工驗收、收費標準核定等程序。對項目盤(pán)活過(guò)程中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，探索制定合理解決方案并積極推動(dòng)落實(shí)。同時(shí)，建立健全協(xié)調機制，由發(fā)改委牽頭，協(xié)同其他職能部門(mén)，加強盤(pán)活存量資產(chǎn)工作信息溝通和政策銜接。

六、不動(dòng)產(chǎn)權屬登記存在瑕疵

《民法典》第二百零九條規定，不動(dòng)產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規定的除外。第二百一十六條規定，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權歸屬和內容的根據?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》7（2019年修訂）第五條規定：“下列不動(dòng)產(chǎn)權利，依照本條例的規定辦理登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權；（四）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權利”。

根據上述規定，基礎設施資產(chǎn)應當按照法律規定辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續，就水務(wù)類(lèi)項目而言，主要涉及的不動(dòng)產(chǎn)權利為建設用地使用權以及房屋等建筑物、構筑物所有權，對應的權屬文件為土地證、房產(chǎn)證或不動(dòng)產(chǎn)權證。

水務(wù)類(lèi)項目土地使用方式通常分為以下類(lèi)型：1.劃撥取得，即政府方向項目公司頒發(fā)國有土地劃撥決定書(shū)，將土地劃撥至項目公司名下；2.出讓取得，即由政府方與項目公司簽署國有土地使用權出讓合同，項目公司按合同約定繳納土地出讓金，從而取得土地使用權；以上兩種土地使用權取得的類(lèi)型通常存在于以BOT（建設-運營(yíng)-移交）方式實(shí)施的項目中；3.協(xié)議約定項目公司無(wú)償使用，即土地權屬依然登記在政府方名下，項目公司基于《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的約定，在特許經(jīng)營(yíng)期限內按照原狀無(wú)償使用，這種土地使用方式通常存在于以TOT（轉讓-運營(yíng)-移交）方式實(shí)施的項目當中。在第三種項目公司無(wú)償使用土地的情形中，可能出現政府方并未嚴格按照法律規定辦理土地證的情況，如富國首創(chuàng )水務(wù)REITs項目深圳資產(chǎn)用地系由深圳市人民政府行政劃撥給深圳市水務(wù)局，土地使用權歸市水務(wù)局所有，根據《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的約定由深圳市水務(wù)局在特許經(jīng)營(yíng)期內將各水質(zhì)凈化廠(chǎng)廠(chǎng)區當期設施用地無(wú)償交與項目公司深圳首創(chuàng )使用，根據法律意見(jiàn)披露信息，該土地的不動(dòng)產(chǎn)登記正在辦理過(guò)程中。

就房屋等建筑物、構筑物權屬而言，據筆者了解到的信息，包括富國首創(chuàng )水務(wù)REITs在內的水務(wù)類(lèi)項目均存在廠(chǎng)區內建筑物、構筑物未進(jìn)行所有權登記的問(wèn)題。盡管監管機構目前對水務(wù)類(lèi)項目涉及建筑物及構筑物的登記問(wèn)題尚未作出嚴格的要求，但目前的審核標準未來(lái)是否會(huì )隨著(zhù)公募REITs的開(kāi)展趨于嚴格，監管的態(tài)度仍不明確?；谖覈睹穹ǖ洹凡粍?dòng)產(chǎn)物權登記的規定，建議發(fā)行人及項目公司盡早就房屋等建筑物、構筑物進(jìn)行登記或取得不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)的認可意見(jiàn)，以便應對監管部門(mén)審核標準的變動(dòng)。

七、小結

國家鼓勵水務(wù)行業(yè)積極參與公募REITs試點(diǎn)，給水務(wù)企業(yè)盤(pán)活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道提供了新的選擇?，F階段監管機構相對寬松的審核標準和國辦19號文釋放的積極信號為水務(wù)企業(yè)發(fā)行公募REITs提供了更多的空間和可能性，但水務(wù)類(lèi)資產(chǎn)相較于其他類(lèi)型的資產(chǎn)存在的特殊問(wèn)題也值得發(fā)行人及項目組關(guān)注，對于項目未來(lái)發(fā)行公募REITs可能存在的風(fēng)險需要提前做好預案。